刘翠芬(水库环保处) 孟祥芳(电算处)

〔摘要〕移民安置后评价是移民安置的最后一个环节。本文对小浪底水库库区第一期移民安置前期工作（包括机构设置与管理、规划设计）、项目实施情况、安置效果及影响等方面进行后评价，在此基础上进行综合评价，总结经验教训，并对尚需解决的问题提出了对策措施。

〔关键词〕 小浪底水库  库区一期  移民安置  后评价 

我国水利项目后评价起步较晚，作为水利项目重要组成部分的移民安置后评价的理论与方法研究和案例分析尚属空白。小浪底工程属世行贷款项目，按世行要求移民搬迁安置结束后必须进行后评价，本文根据建设项目后评价要求的内容，结合小浪底移民安置特点对库区第一期移民安置进行了后评价，这将有助于提高今后移民工作的决策和实施水平，有助于移民安置理论发展和规范的修订，有助于创立一套完善的移民安置后评价的理论和方法，也可以为即将进行的小浪底移民安置总体后评价提供参考。

1  移民安置概况

1.1枢纽概况及水库淹没概况

黄河小浪底水利枢纽位于洛阳市以北40km的黄河干流上，是一座以防洪、防凌、减淤为主，兼顾供水、灌溉、发电等综合利用的大型水利枢纽工程，是国家“八五”重点工程项目，也是世界银行贷款的大中型水利工程。库区淹没影响涉及河南、山西两省8个县（市），需搬迁12个乡（镇）政府所在地，174个行政村，设计水平年（1996年）淹没影响人口18.97万人。

1.2库区第一期移民概况

小浪底库区第一期移民即180m水位以下淹没影响共涉及河南省济源市、孟津县、新安县三县（市），需搬迁1个乡政府和27个行政村，设计水平年淹没影响人口46133人。移民安置涉及河南省的济源市、孟津县、新安县、孟州市、原阳县、义马市等6个县（市）16个乡镇（办事处）75个行政村和4个农场；共规划44个移民安置点，生产安置人口41940人，生活安置42450人。国家计委批复总投资15.97亿元，其中静态投资14.97亿元。

按照枢纽工程建设进度、水库运用方式的要求，第一期移民要求在1993年~1996年完成。但 实际从1995年开始搬迁，于1997年搬迁完毕，1998年年初顺利地通过了水利部组织的阶段性验收。

2  项目前期工作后评价

2.1 机构设置与管理后评价

2.1.1机构设置与分工后评价

   小浪底移民工作采取“水利部领导、业主管理、两省包干负责、县为基础”的管理模式。水利部为项目实施的领导单位，小浪底水利枢纽建设管理局为业主单位（项目法人），下设移民局为日常办事机构，业主代表投资方进行全过程的监督、检查和管理，业主与实施单位按照《黄河小浪底水利枢纽库区移民安置实施管理办法》（以下简称《实施办法》）进行运行、各司其职、各负其责，保证了库区第一期移民搬迁安置，按计划完成并顺利通过验收，确保了枢纽工程按期截流。

2.1.2领导机构管理后评价

水利部颁布的《黄河小浪底水利枢纽实施阶段水库淹没处理及移民安置规划设计大纲》（以下简称《大纲》）为规划设计文件的科学、合理编制提供了基础。

    1994年对实物指标调查进行了复查，这个决策是科学的，对妥善安置小浪底库区移民有着重要意义。

2.1.3 业主及地方政府管理后评价

   小浪底各级移民管理单位均建立了内部监督机制。移民工作引入社会监理机制，委托黄委会移民局作为小浪底移民的监理单位；按世行导则要求，引入监测机构，聘请华北水利水电学院移民监理事务所作为监测机构；设置了申诉机制；重视财务管理和培训工作；在规划设计管理上，委托设计部门黄委设计院在技术上归口负责；移民管理中还设立了咨询机构，做到了与国际管理模式的接轨。

   在小浪底移民组织机构设置及管理上，项目机构筹建适时，机构健全，组织领导工作得力，各项工作制度和岗位责任明确、落实，借助于世界银行要求和各级管理机构的努力，小浪底移民安置管理工作做到了与国际社会的接轨，在国内属于领先水平。

2.2规划设计后评价

2.2.1设计周期后评价

技施设计阶段移民安置规划工作由于没有明确黄河勘测规划设计研究院有限公司技术归口负责使库区第一期移民的技施设计工作滞后，设计周期不到两年，原计划第一期移民实施应在1993年~1996年底完成，事实上，第一期移民实施从1995年开始，并且是在边设计、边实施、设计未审批的情况下进行的，因此引起移民安置方案多次变更，部分项目实施超规模、超标准。

黄河勘测规划设计研究院有限公司作为主要从事水利水电工程勘测设计的国家甲级综合性工程勘测设计单位和枢纽工程的规划设计单位，其资质满足项目要求。

2.2.2依据和指导思想后评价

采用的依据、标准和规范既符合国家规定，又满足了世界银行的要求，遵循的指导思想和原则符合国家有关规定。

2.2.3库区第一期移民技施设计成果后评价

(1)实物指标调查和移民安置规划后评价

水库淹没洪水标准选择、水库范围确定以及调查方法满足有关规程规范要求，实物复查中按产权归属签字，经抽查调查精度满足要求，调查成果最终通过了国家的审批。

    移民安置规划目标、任务确定符合有关条例和规程规范的要求，并得到国家的确认；移民安置方案通过国家审查，其主要指标变化不大。移民安置规划具体标准确定符合国内规范规定。移民安置规划采用的基础资料可靠，内容全面。农村移民安置人口规模和主要规划指标分析准确。设计单位上报的居民点人口规模和国家批复一致；上报的居民点、道路、电力等专项规划标准和数量与批复结果基本一致。生产安置规划方案依据充分，分析方法科学。

    总的来说，库区第一期移民安置去向和方案的确定，依据充分，方法合理、科学；规划设计内容全面，结果准确。

(2)概算后评价

   各项指标的补偿标准的确定方法合理、合法，并有创新。以设计单位作为技术归口的规划设计成果确定的概算为15.22亿元，国家计委批复最终投资为15.97亿元，批复概算和设计单位报批概算相差不大，因此设计单位确定的第一期移民投资概算规模是合适的。

2.2.4 决策周期、质量和体制后评价

    由于移民规划设计工作的特点和小浪底第一期移民的实际情况，小浪底移民第一期规划设计成果审批时间长。主要原因是由于移民安置情况复杂，咨询程序较多，且规划设计本身滞后等；决策周期长，造成了审批滞后于实施的不良影响。

    技施设计规划设计报告完成后，建管局移民局首先组织了专家预审，而后，水利部、国际咨询公司、国家计委对技施设计成果进行审查、审批，决策程序是正确的。

    从整体情况看，规划设计单位资质、委托方式满足要求，采用的依据、标准、规范符合国家规定；采用的方针正确、基础资料可靠；规划设计内容和深度超过国内现有规范；规划设计成果质量和决策质量较高。但规划设计总体周期较长、决策周期长而技施设计周期短。

3  项目实施后评价

3.1移民搬迁安置条件、搬迁进度后评价

   小浪底库区第一期移民搬迁安置条件不具备，但搬迁安置进度满足了蓄水要求。为了满足工程蓄水的需要，在规划设计不完善、未批准的前提下实施了搬迁，四年任务两年完成，造成移民安置无规划实施、边规划边实施的被动局面和实施中超规模、超标准等情况；造成此问题的主要原因是移民规划设计和审批滞后。

3.2迁安管理后评价

    在时间紧、任务重，搬迁安置严重滞后的条件下，业主和各级地方移民机构按照水利部印发的《实施办法》进行管理，建立健全了各项规章制度，充分发挥了其管理职能，满足了工程蓄水的要求。但实施管理中仍存在一些问题，突出表现在方案变更没有按《实施办法》报批。产生问题的主要原因一是时间紧、任务重；二是地方移民机构在思想观念上没有将移民实施管理全部纳入基建程序；三是缺乏设计单位的设代工作。

3.3 移民生产生活安置后评价

    移民安置过程中，济源和孟津两县（市）对居民点进行了优化组合，使人均基础设施数量减少，节省了投资，新安县由于县内安置的难度较大，加之人口安置去向选择随意性大，增加了出县到温孟滩安置移民的数量。调整后一期农村移民安置兴建居民点由规划的44个调整为34个。实施中除新安县综合安置点未建外，其余33个都已完成新村建设与移民安置。

    居民点建设方面，建房户数和水、电、路等基础条件基本满足要求，但新址征地、场地平整超标，街道路面材料和路基宽度严重超标。

农业安置方面，划拨耕地、生产安置人数和规划基本一致，但生产措施未完全按照规划及时实施。大农业安置以土地为依托，但新安县的大章、龙渠等村所划土地地块分散，质量较差。

    工业安置主要是将新安县狂口村移民安置到义马市，1997年6月底完成搬迁。工业安置实施和规划相差较大，原规划的市属企业安置移民职工未能实现。

3.4西沃乡及专项迁建后评价

    西沃乡建制确定符合规范规定和新安县淹没后行政管理需要，是合适的；新址选择考虑因素全面，人口规模确定合适；建设用地标准、构成比例及基础设施规划标准依据充分。

西沃乡政府基础设施及道路等专项建设普遍超标，投资突破审批概算较多，实施方案和审批变化较大，未按有关规定报批。

3.5资金兑现后评价

    在移民资金的管理使用上，各级移民机构都能按项目计划拨付资金，各县（市）对移民个人生活费补偿方面，都是严格按照补偿标准及时兑现；而在新村建设、专项工程设施迁建方面，不同程度的存在超标准、超规模、超投资的现象。

3.6竣工验收后评价

    库区第一期移民验收依据符合要求、程序合法。

生活安置方面从居住环境、住房条件等都较搬迁前库区条件有很大的改善和提高；生产安置方面，以大农业安置的移民，多数移民新村划拨的耕地达到或接近规划指标，县（市）移民局（办）在移民搬迁后，已开始把工作的重点转移到抓移民发展生产的措施上来；专业项目多数已经完成；移民资金按国家审批概算到位。个别问题特别是义马移民工业安置及农业安置的发展生产措施等下一步需下大力气来抓，以确保移民搬迁安置后能稳得住、富得起，达到长治久安。

4  项目成果和影响后评价

4.1成果后评价

小浪底库区一期移民1997年6月底完成搬迁。大部分移民生活水平基本得到恢复，其生活环境、标准和条件都较搬迁前有较大的改善和提高。但在农田基本建设、农业开发项目起步较晚，到2000年初，移民在安置区生产恢复已三年，其生产、生活、经济收入、社区组织和社会适应性调整等都得到了相当的恢复和发展；移民情绪稳定，居住条件大大改善，生活水平逐步提高。个别村生产恢复不够理想的主要原因有：一是这些村原本就属于贫困村，集体和个人财产补偿费少，缺乏生产发展资金；二是新的安置点生产条件不理想（除义马市工业安置外），移民在生产恢复和发展方面缺乏主动性。

4.2影响评价

4.2.1经济影响评价

(1)不利影响

库区第一期淹没使耕地减少，导致工农业产值降低，财政收入减少，水库淹没及移民安置还打破了原有的国民经济命脉网络，加大了安置区工农业开发难度。

(2)有利影响

小浪底库区第一期移民移民安置总投资15.9亿元，基础设施建设增多，促进了当地经济发展，也拉动了当地相关产业的经济发展。同时移民安置给库周地区及安置区工农业迅速发展提供了资金、劳动力和优惠政策的机遇。

4.2.2 社会影响评价

水库淹没打乱了淹没区和安置区原有政治、经济、文化生活秩序，增加了人们心理矛盾和社会压力，对社会的稳定产生不良影响。但由于小浪底移民安置在社会心理调查、社会适应性调整、可持续发展、移民申诉等方面给予了充分的重视，目前移民安置区社会稳定，移民和安置区居民能和睦相处。

4.3项目持续性后评价

    小浪底移民安置从安置方式、环境条件、经济、社会等方面考虑了可持续发展问题。目前小浪底移民可持续发展应该具备的条件还不是十分完善，部分村庄土地面积较少，生产发展资金缺乏，有关部门应积极努力做好后期生产扶持工作，使移民得到资金和技术支持，保证移民经济和安置区经济共同发展。

5   结论和建议

5.1综合评价

    小浪底水库库区第一期移民工作机构设计合理，分工明确，决策正确，管理工作做到了与国际贯例的接轨，在国内属领先水平。规划设计内容全面，结果准确。实施效果良好，移民生产生活水平基本恢复。但也存在着决策周期长，规划设计和审批滞后的问题，导致移民安置无规划实施、边规划边实施和实施中超规模超标准，这些教训值得二、三期移民安置和其它工程移民安置工作中吸取。

5.2 主要经验、教训

通过对库区第一期移民安置后评价,总结经验教训，今后移民工作注意如下几个问题:  

5.2.1在规划设计阶段要向移民广泛宣传国家有关法律、法规，安置方案确定要有移民群众广泛参与，避免安置去向的随意性、反复性及由此产生的其他问题。

5.2.2各设计阶段均应由设计单位负责技术归口，以保证规划设计的合法、合理、科学、有效，避免实施中出现遗留问题。

5.2.3移民规划设计适时完成和及时审批是移民安置实施有章、有序的保证，避免边规划、边实施，造成超标准、超规模的情况出现。

5.2.4移民安置规划要有科学论证，成果一经批复应维护其严肃性。设计原则、设计方案、设计标准不能任意变更，确需修改、变更设计的必须按程序办理报批手续，要经业主或上级主管部门组织专家进行评审批准。

5.2.5生产安置应以大农业为主，保证农业安置移民有一定的口粮田；对工业安置应充分考虑其各方面的风险，制定完善的措施和制度。

5.2.6应该高度重视居民点的统一规划，个人住房则应以自建为主，生产开发项目要进行充分的前期论证，乡镇的公共设施和专业项目建设应从严控制，由县、市移民局负责统一组织施工；对大的专业项目按基本建设程序管理；以避免盲目扩大规模、提高档次，导致费用超标，要求追加投资，挤占生产经费和移民个人补偿费等现象。

5.3 尚需解决的问题

   到目前为至，还有几个安置村生产、生活恢复不够理想；同时，部分村虽然达到了搬迁水平，但和安置区经济相比还有一定的差距。

5.4对策和建议

及早编制库区第一期移民后期扶持规划，积极开展移民后期生产扶持工作；及早进行库区第一期移民结算；保证二、三期移民安置方案的严肃性；移民工程管理应建立、健全组织管理机构和管理制度，重视与国际惯例接轨。

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